Les tendances législatives et le recours au secteur protégé dans les pays européens

depuis le jeudi 19 octobre 2006Dominique VELCHE | Chercheur au CTNERHI (Centre Technique National d'Etudes et de Recherches sur les Handicaps et les Inadaptations)

Source : Actes du Forum Handicap et entreprises, Réseau Gesat, octobre 2006

Je vais vous présenter très rapidement et très schématiquement les tendances générales qui se dessinent sur l'ensemble des pays de l'Union Européenne, et même globalement au niveau international.
Une des grandes tendances est le passage d'une approche en termes d'assistance à une approche basée sur la reconnaissance de droits des personnes handicapées.
De même « un modèle médical » cède la place « à un modèle social » du handicap. La responsabilité de l'adaptation incombe moins maintenant désormais aux personnes handicapées elles-mêmes qu'à l'environnement.
Les institutions s'orientent vers une préférence pour des mesures de droit commun plutôt que des mesures spécifiques (ce qui était déjà le cas dans la loi française de 1975) : Préférence pour l'accessibilité et la non-discrimination, en particulier depuis l'adoption de l'article 13 du traité d'Amsterdam de 1997, plutôt que des dispositifs contraignants comme les emplois réservés.

Réduire le recours aux allocations et développer des politiques d'emploi

La plupart des pays qui ont adopté les quotas et les obligations d'emploi les ont renforcés très récemment, la France en particulier. Une orientation politique basée sur la non-discrimination se conjugue avec la mise en place de dispositifs de discrimination positive, utilisés, justement, pour parvenir à régler les problèmes d'égalité des chances. Dans la pratique, la plupart des personnes handicapées ont des difficultés d'accès à l'emploi, en raison de problèmes de formation, mais aussi d'attitudes discriminantes.

On constate également une préférence pour les mesures favorisant l'accès à des rémunérations issues de l'emploi plutôt que des mesures qui sont considérées comme passives, comme l'attribution d'allocations. Cela correspond à une politique générale qui tend à réduire le recours aux allocations et développer des politiques d'emploi. C'est d'ailleurs à cause de ces nouvelles approches que les comparaisons internationales ont été développées pour essayer de chercher chez les uns et les autres quels étaient les bons moyens pour parvenir à régler ce problème de l'emploi.

Vers un développement du droit à la compensation

On voit aussi apparaître de plus en plus dans la plupart des pays une dichotomie entre des personnes qui sont censées retrouver du travail et pour lesquelles on va faire en sorte que les dispositifs favorisent cet accès à l'emploi et inversement, des personnes qui vont être reconnues comme ne pouvant pas accéder à l'emploi et pour lesquelles on va essayer d'organiser la vie de manière à ce qu'elles participent à la société en général. C'est le droit à la compensation qui se développe dans la plupart des pays.
Chez nos partenaires européens il y a une tendance au refus de mesures discrétionnaires qui seraient attribuées par une commission, un état, une municipalité, et un recours plus important à la reconnaissance des droits quitte à faire appel à des tribunaux. Les Anglais ou les Irlandais mettent ainsi en place des lobbies afin de faire valoir les droits des personnes handicapées, et cette approche a prévalu dans les forums des personnes handicapées au niveau européen.

Le refus actuel de renvoyer sur la seule réadaptation la solution au handicap (ancien système médical) impose à l'environnement de changer. Cela exige de prendre des dispositions pratiques d'accessibilité des lieux, des locaux, des moyens de transport et de communication. Mais c'est aussi penser à la place des personnes handicapées dans tous les moments de la vie quotidienne. Il ne s'agit pas seulement de se débarrasser du problème dans un cadre technologique ou de normes mais bien de penser généralement à ce dont ont besoin les personnes handicapées y compris dans les relations humaines.
L'exigence d'un accès total à toutes formes de services et d'activités, au prix de la mise en place de dispositions adaptées et d'aides nécessaire apparaît généralement depuis 2000 « dans la limite d'aménagements raisonnables » (principe adopté aussi en France) ; Cette approche s'impose aux entreprises, et on voit même ce principe apparaître dans le calcul de la sévérité du handicap depuis la loi 2005.

Les pays européens entre emploi et allocations

Beaucoup de pays restreignent également l'accès aux allocations, sauf pour des personnes qui sont reconnues sévèrement handicapées. Les Pays-Bas, par exemple, étaient les champions du monde de l'attribution de la pension d'invalidité en l'attribuant dès 15 % d'incapacité ou plutôt selon l'esprit du dispositif, de perte de gain. Depuis janvier 2006, ils ne le font plus qu'à partir de 80 %.
En Suède également, les moins de 30 ans n'ont plus accès à une pension d'invalidité dite « continue ». Mais il y a des dispositions d'activation vers l'emploi, la participation à des programmes d'activation.

Les Anglais sont aussi dans cette disposition puisqu'on n'attribue désormais la pension d'invalidité (Incapacity Benefit) qu'après un entretien préalable avec une personne qui étudie vos possibilités d'accès à l'emploi.

Je ne sais pas pourquoi certains pays bougent et d'autres pas. J'ai essayé de donner rapidement une idée du positionnement pratique de chaque pays sur le graphique ci-dessous en prenant un premier axe qui va du non-travail ou de l'attribution d'allocations vers l'emploi, et un deuxième axe qui va du milieu protégé vers le milieu ordinaire.
Un certain nombre de pays dont la France [F] sont à mi-chemin entre milieu ordinaire et milieu protégé, mais on verra quand même que les résultats en matière d'accès à l'emploi n'y sont pas si mauvais que ça.
La Suède [S] est certainement le pays le plus avancé sur le plan de l'accès à l'emploi, sachant cependant que le pays accorde une importance considérable au travail protégé.
L'Espagne [E] est à peu près à mi-chemin entre milieu ordinaire et milieu protégé, mais peut-être par insuffisance de création de places en Centros Especiales de Empleo (CEE) (leurs ateliers protégés). Notons que ce pays semble aujourd'hui opter pour le travail avec soutien (Supported Employment en anglais ; empleo con apoyo en espagnol) en lieu et place des CEE. Cependant, bien que les dispositifs existent, l'accès à l'emploi des personnes handicapées est encore en retard, dans ce pays, et notamment pour les femmes handicapées.
Le Royaume-Uni [UK] est cependant dans une position médiane entre emploi et allocation dans la mesure où, malgré le fait que les dispositifs d'accès à l'emploi y soient assez développés dans le cadre de la politique Welfare to Work, il reste un grand nombre de personnes pensionnées d'invalidité qui n'ont pas accès à l'emploi.
Les Pays-Bas [NL] ont un travail protégé très développé et, compte tenu du nombre des pensionnés d'invalidité, ce pays peut aussi être placé du côté du non travail. La Pologne [PL] ou la Hongrie [H] ont encore, elles aussi, des progrès à faire sur l'accès à l'emploi.
On notera aussi quelques pays (Autriche [A], Estonie [EST], Danemark [DK] et Portugal [P]) sont résolument orientés vers le milieu ordinaire. Ceci ne signifie pas forcément que les taux d'emploi des personnes handicapées y soient élevés, mais plutôt que les autres alternatives (allocation ou travail protégé) n'y sont pas fréquemment employées.

 

Handicap et maladies longues durée

Un autre graphique permet à la fois de montrer que le handicap est un construit social et d'approcher la réalité du désavantage en matière d'emploi. Il s'agit de l'utilisation systématique dans tous les pays européens d'un module « handicap et maladie de longue durée » identique (à la traduction près) dans le cadre des enquêtes de population active réalisées en parallèle dans tous ces pays en 2002. Les résultats ont été traités par EUROSTAT à partir d'un échantillon de personnes dans tous les pays. Ils reposent d'une part sur l'examen de la situation des répondants vis-à-vis de l'emploi et d'autre part des déclaration qu'ils font de leur état de santé, des incapacités ou des gênes qu'ils rencontrent dans la vie quotidienne, les déplacements ou l'emploi.
En Finlande, toutes les personnes en âge de travailler considèrent qu'environ 32% de personnes ont un handicap au sens de présenter des entraves à leur participation sociale. En Italie, ce chiffre est de 6,6%. Comme cela apparaît ci-dessous, les différences entre les pays, sont considérables.

L'enquête permet aussi de comparer les taux de prévalence des handicaps et maladies de longue durée dans le même pays dans la population générale en âge de travailler et ceux qui s'observent dans la sous-population qui travaille effectivement (selon la définition du pays). La différence entre ces deux taux mesure le désavantage social en matière d'emploi subi par les personnes présentant des problèmes de santé dans ce pays. Moins on trouve de personnes ainsi handicapées parmi les personnes qui travaillent en comparaison avec de qu'elles sont dans la population générale des 16-64 ans et plus cela signifie qu'elles subissent une discrimination.
Il apparaît ici qu'un pays se distingue franchement des autres : la Suède où le désavantage social ainsi perçu est le plus faible. A l'autre bout de la chaîne, la marque la plus forte d'exclusion des personnes présentant des problèmes de santé pourrait être la Hongrie. On remarquera que la France et la Finlande ne sont pas les plus mal placées.
Ces résultats reposant sur des échantillons parfois faibles et des modes d'enquêtes qui peuvent avoir ci et là divergé, il faut les prendre avec circonspection, plutôt comme base à la réflexion. Il ne fait pas de doute qu'un niveau très élevé d'accessibilité et de solidarité sociale s'alliant avec un pragmatisme de bon aloi ne rejetant pas des solutions spécifiques (travail protégé, salaires subventionnés...) expliquent assez bien les performances de la Suède.

Le recours européen au travail protégé

Mais revenons sur le travail protégé. Il a représenté très tôt une solution relativement aisée, soit pour les entreprises comme lieu de reclassement de leurs employés devenus invalide, soit pour les Etats comme cadre de gestion d'une population peu prisée sur le marché du travail mais qui pouvait néanmoins participer pour partie à ses moyens de subsistance.
Il a cependant pris des formes différentes selon les pays : réservé à certaines catégories précises de personnes handicapées en Allemagne, France, Finlande et Suède (depuis 2000) ; mélangeant tous les handicaps dans un même établissement au Royaume-Uni, en Pologne ou en Espagne ; s'adressant à une population plus large de personnes en difficulté sociale aux Pays-Bas, au Danemark ou, jusqu'à récemment en Suède.
De plus ce mode de réponse est plus ou moins fréquemment utilisé (voir ci-dessous).


Un certain nombre de pays, comme la Pologne, les Pays-Bas la Suède, la Hongrie, l'Irlande et l'Allemagne utilisent ce moyen plus fréquemment (à population égale) qu'en France. D'autres pays, tels le Portugal, la Grèce faute de moyens, et l'Autriche par choix, n'ont au contraire que très peu de place dans des établissements de travail protégé.
Pour certains pays, ce faible nombre de places en établissement s'explique par le développement d'un dispositif qui se place souvent en alternative : l'emploi avec soutien (appelé Supported Employment dans la littérature internationale). Il s'agit de placements en milieu ordinaire, facilité par un accompagnement et des aides financières à l'employeur ou au candidat. C'est conçu comme une façon d'éviter l'enfermement ou de préparer à la sortie vers le milieu ordinaire. L'Autriche et la Norvège en ont fait une priorité ; le Royaume-Uni a aujourd'hui deux fois plus de personnes (22.000) dans l'emploi avec soutien dans le programme Workstep que dans les murs (10.000) des établissements de travail protégé de Remploy. D'autres pays comme l'Espagne s'orientent vers de tels choix (Empleo con Apoyo plutôt que Centros Especiales de Empleo). En France ce ne serait qu'embryonnaire avec le « S » d'ESAT.

Bibliographie pour ceux qui désirent approfondir ce sujet :

Cohu, S., Lequet-Slama, D., & Velche, D. (2005). Les politiques en faveur des personnes handicapées dans cinq pays européens. Grandes tendances. Revue française des Affaires sociales, N° 2, avril-juin 2005, 11-33.
Samoy, E., & Waterplas, L. (1992). L'emploi protégé dans la Communauté européenne. Louvain, Hoger instituut voor de Arbeid (HIVA), Katholieke Universiteit Leuven.
Samoy, E., & Waterplas, L. (1997). L'emploi protégé dans cinq Etats membres du Conseil de l'Europe : Autriche, Finlande, Norvège, Suède et Suisse. Strasbourg, Editions du Conseil de l'Europe.
Velche, D. (1995). Le travail protégé dans les quinze pays de l'Union Européenne : diversité ou convergence des politiques sociales ? Handicaps et Inadaptations - Les Cahiers du CTNERHI, 65-66, 21-30.
Velche, D. (1998). Une spécificité française, le milieu de travail protégé ? In A. Blanc & H.-J. Stiker (Eds), L'insertion professionnelle des personnes handicapées en France (211-245), Paris, Desclée de Brouwer.
Velche, D. (2000). Les politiques d'emploi des personnes handicapées dans l'Union Européenne. Prévenir, 39, 167-172.
Velche, D. (2006). Les politiques d'emploi des personnes handicapées en Europe : Analyse comparative de politiques nationales, in A. Triomphe (Ed.), Economie du handicap (125-149), Paris, PUF.
Velche, D. (2007). Inciter à l'emploi. In C. Gardou & D. Poizat (Eds) Désinsulariser le handicap. Quelles ruptures pour quelles mutations culturelles ? (169-182). Ramonville-Saint-Agne, Editions Erès, octobre 2007.
Vizier, L. (1998). Les relations de travail en milieu protégé. Genève, Bureau international du Travail.



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